社會治理的歷史，是從政策走向制度的歷史。社會治理為什么要從政策走向制度？因為以制度而治體現(xiàn)了一種新的治理思路，其基本內(nèi)涵是：治理者通過制度賦予社會成員發(fā)展所匹配的資源稟賦，將發(fā)展優(yōu)勢內(nèi)化于人，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。以制度而治與通過政策指標進行治理的方式有很大不同，治理的重點從短效治理轉(zhuǎn)向長效治理，從臨時治理轉(zhuǎn)向常態(tài)治理，從通過政策之“令”治理轉(zhuǎn)向塑造制度之“勢”治理。
政策之治和制度之治有幾個方面的不同。
制度視角下理解的“資源稟賦”主要指知識、信息、權利這些看似無形，但可以從更深層次上塑造人的發(fā)展動能的資源。如果說政策更多著眼于對資金、土地、勞動力等有形資源的調(diào)配，那么制度建設的根本在于通過知識、信息、權利調(diào)動，賦予人寬廣的發(fā)展縱深。資源的錯配本質(zhì)上是對人的發(fā)展空間的擠壓。即使某些政策可以短期內(nèi)賦予人若干財富，但是如果沒有對發(fā)展縱深的擴展，任何財富資源的再分配都只能是杯水車薪，甚至是南轅北轍。因此，以制度而治，是從淺表層次的政策治理轉(zhuǎn)向更深層次的對人的主體發(fā)展能力的塑造。
在政策視角下，國家治理能力主要的衡量標準在于是否能夠完成可以量化的明確政策目標。政策目標的完成是衡量治理效能好壞的基礎。這需要各級政府部門不惜調(diào)動大量的資源來完成這些指標，使行政、社會資源分布格局朝著有利于完成目標的方向傾斜。這樣的傾斜固然有助于高效、迅速地完成那些固定指標，但同時會導致在目標無法涵蓋的治理領域中的資源不足。這反而會擴大社會資源分布的不平衡。以制度而治，需要治理者針對社會已有的資源分布格局中的問題，進行深層次的調(diào)節(jié)。如果說集中資源突擊某些政策目標的做法類似于老子所說的“損不足以奉有余”，那么以制度創(chuàng)新的治理，就是要在社會資源的動態(tài)分布中尋找到合理著力點，“高者抑之，下者舉之，有余者損之，不足者補之”，從而實現(xiàn)資源配置上的“損有余而補不足”。
政策的視角將針對問題提出政策視為治理的終點，而忽視了政策提出后可能造成的超出預想之外的，甚至是違背政策原意的結(jié)果。制度治理就是要從根本上解決這一問題。政策之治的參與者可以運用各自的資源改變政策的方向，而制度之治則使資源分布的格局朝向有利于實現(xiàn)公共利益的方向，從而防止政策的小船偏離航道。制度建設的基本過程就是運用強大的中央權威，建立起正式和公開的政策運作規(guī)程、知識與價值體系、信息知識交流機制，將治理參與者納入其中，以資源調(diào)節(jié)為牽引，重塑其行為方式，將私下分散掌握的信息、知識等治理資源轉(zhuǎn)化為公共治理資源，實現(xiàn)治理資源在治理參與者中的合理分布。這種以公開的制度調(diào)配資源的方式，可以克服隱性政治導致的信息、知識、權力等的不對稱性，從而減少政策的不可控性。
制度建設著眼的是一個國家的長遠“健康指標”，反映的是一個國家深植于民眾中的長期持續(xù)發(fā)展的動能。完成治理肌體的強健，需要由對“事情”即具體政策的關注，轉(zhuǎn)向?qū)Πl(fā)展的基本元素“人”的支持、調(diào)控與規(guī)制。以制度而治，代表了一種自信：這種自信來自充分意識到未來治理之路的不確定性后，以制度之手駕馭這種不確定性的定力和主張——這正是中國制度自信的不竭源泉和恒久力量。(羅祎楠)
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