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吳之如圖

　　要權(quán)、要錢、要人……長期以來，一些部門和單位在立法過程中爭權(quán)奪利，成為廣受詬病的問題。

　　黨的十八屆三中全會明確提出，要完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護和部門利益法制化。

　　9月下旬，來自全國各地的立法工作者匯聚上海，參加第二十次全國地方立法研討會。這次研討會發(fā)出了一個明確信號——發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，防止部門利益法制化。

　　“要正確處理好權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系，既不能由部門左右甚至主導(dǎo)立法，通過立法來擴權(quán)、確權(quán)、固權(quán)，謀取部門利益；又不能無視政府管理需要，只是一味著眼于削權(quán)、限權(quán)、控權(quán)?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの魅卫钸m時在會上強調(diào)，“簡而言之，就是既要確權(quán)又要立責(zé)，既要賦予行政機關(guān)必要的權(quán)力和手段，又要加大監(jiān)督力度、明確法定責(zé)任，避免逐利避險、爭權(quán)推責(zé)、攬功諉過?！?/p>

　　記者了解到，針對部門利益影響甚至阻礙地方立法進程，以及濫用立法資源的狀況，各地人大努力從制度上加以規(guī)制，推出了不少好做法，為解開難題提供了思路。

　　立項：從“等米下鍋”到“點菜上桌”

　　2014年5月26日，一場工作協(xié)調(diào)會在南寧人民會堂舉行，會議決定，啟動修改《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護條例》。

　　這一天，距離全國人大常委會審議通過“史上最嚴厲”的新環(huán)保法，僅僅過去了一個月。

　　協(xié)調(diào)會甫一結(jié)束，廣西壯族自治區(qū)人大常委會就向自治區(qū)政府發(fā)函，建議在年度立法工作計劃中增列修改自治區(qū)環(huán)保條例的項目，并要求年內(nèi)提請審議。

　　“長期以來，人大在立法中的主導(dǎo)作用不明顯，有的立法項目決策仍依靠政府部門根據(jù)強化管理的需求確定，導(dǎo)致草案內(nèi)容的部門色彩較濃?！睆V西壯族自治區(qū)人大常委會副主任王躍飛在發(fā)言中表示，“為解決這個問題，我們突出對立項的主導(dǎo)，努力使人大由被動‘等米下鍋’向主動‘點菜上桌’轉(zhuǎn)變?！?/p>

　　王躍飛介紹，廣西將立法規(guī)劃項目逐年分解落實到年度立法工作計劃中，明確當年繼續(xù)審議和初次審議的法規(guī)草案名稱、審議時間安排，以及當年著手研究論證起草，擬下一年度安排審議的立法項目名稱、牽頭起草單位。這些做法，凸顯了人大對立法立項的主導(dǎo)作用。

　　我國實行統(tǒng)一而分層次的立法體制。地方立法資源有限，科學(xué)確定立法項目，就顯得非常關(guān)鍵。

　　近年來，山東省人大常委會著力強化立法前評估，對哪些法規(guī)該立，哪些不該立，哪些先立，哪些緩立，全部通過嚴格的評估論證來確定。在此基礎(chǔ)上，他們堅持“四個不立”：不是經(jīng)濟社會發(fā)展急需的不立，雖有立法必要但立法條件不具備的不立，能用黨紀、政策、規(guī)章、道德解決的不立，立法針對性不強、效果不理想的不立。

　　“我們努力做到把黨委重大決策、政府著力推進、社會普遍關(guān)注、人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項作為立法重點，保證了有限的立法資源用在經(jīng)濟社會發(fā)展最急需的立法項目上。”山東省人大常委會副主任于建成說。

　　起草：勇于對矛盾焦點“畫杠杠”

　　2014年8月1日，《大連市志愿服務(wù)條例》開始施行。這部共計7章38條的地方性法規(guī)，將大連的志愿服務(wù)活動全面納入了法治軌道。

　　談起這部條例背后的故事，大連市人大常委會副主任陳利民說：“由于涉及協(xié)調(diào)多個管理部門，我們采取了自主立法的方式，由市人大內(nèi)司委作為條例的起草主體。這避免了管理部門起草帶來的部門利益傾向，使制度設(shè)計更顯中立性。”

　　經(jīng)過充分調(diào)研論證，起草組認為，應(yīng)當尊重目前志愿服務(wù)工作的現(xiàn)狀。于是，條例草案既明確了民政主管部門及政府相關(guān)部門的職責(zé)，也對志愿服務(wù)指導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責(zé)作出了規(guī)定，確保條文內(nèi)容符合實際。

　　2014年4月14日，這部志愿服務(wù)條例在大連市十五屆人大常委會第九次會議上表決通過；一個半月后，又得到遼寧省十二屆人大常委會第十次會議批準。條例制定出臺的過程，得到了大連市和遼寧省方方面面充分肯定。

　　事實上，不只是大連，許多地方都在探索建立多元化的法規(guī)草案調(diào)研起草機制。

　　在河南，正在修訂過程中的《河南省旅游條例》改變了以往政府部門起草、人大常委會審議的模式，而是采取了由人大專門機構(gòu)、常委會工作機構(gòu)和政府部門、社會力量共同參與調(diào)研起草的新機制。在青海，正在起草中的《青海省促進生態(tài)文明建設(shè)條例》也采用了省人大主導(dǎo)的模式，由省人大法制委、環(huán)資委牽頭起草。

　　江西省人大常委會副主任魏小琴認為，各級人大應(yīng)該切實把握立法決策主導(dǎo)權(quán)，抓住每一件法規(guī)中的“關(guān)鍵幾條”?！皩τ龅降姆制缫庖娸^大的重點難點問題，既要加大溝通協(xié)調(diào)力度，努力取得共識，又要勇于并善于在矛盾焦點上‘畫杠杠’，妥善解決問題，防止部門利益法制化和地方保護?！?/p>

　　參與：讓代表“說上話”“插進嘴”

　　2014年4月，浙江省每一位人大代表，都收到了一份邀請函——浙江省人大常委會邀請他們對全省立法調(diào)研項目庫中的60余件法規(guī)項目進行選擇，全程參與立法。

　　這個舉措得到了代表們的積極響應(yīng)，共有115名代表報名。在此基礎(chǔ)上，浙江省人大常委會法工委結(jié)合代表的專業(yè)特長、履職條件等情況，確定了相關(guān)立法項目的重點參與代表。在《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》《浙江省防震減災(zāi)條例》《浙江省社會救助條例》等立法項目中，這一機制得到廣泛應(yīng)用。

　　浙江省人大常委會副主任王永昌表示，人大代表分專業(yè)有重點地參與立法的新機制有四個特點：一是差異性，充分發(fā)揮和利用代表的專業(yè)特長優(yōu)勢，避免“說不上話”“插不進嘴”；二是主動性，充分調(diào)動和保持代表參與的積極性和熱情；三是深入性，突出全程參與、深度參與；四是服務(wù)性，每一位重點參與代表都得到個性化服務(wù)和全程跟蹤。

　　“人大代表是人民代表大會的主體。在立法工作中充分發(fā)揮人大代表的主體作用，完善代表參與立法工作機制，是發(fā)揮人大對立法主導(dǎo)作用的重要環(huán)節(jié)?！蓖跤啦f。

　　上海市十四屆人大常委會在編制五年立法規(guī)劃過程中，也充分尊重人大代表的主體地位。在規(guī)劃編制啟動、項目匯總和框架形成等階段，他們先后三次向全體市人大代表征求意見和建議，共有555人次代表集中提出了30件建議立法項目。

　　“發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，意味著立法機關(guān)要有擔當，立法人更要有擔當。什么法該立，什么法不該立，規(guī)定什么內(nèi)容，規(guī)定到什么程度，都應(yīng)該有杠杠，不能突破法治的底線?！崩钸m時認為，“要通過立法最大限度維護人民的根本利益，讓人民充分享受到立法帶來的制度紅利、法治紅利。”（記者 王逸吟）