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地方立法如何避免部門利益法制化?
發(fā)表時間:2014-10-13   來源:光明日報

吳之如圖

  要權(quán)、要錢、要人……長期以來,一些部門和單位在立法過程中爭權(quán)奪利,成為廣受詬病的問題。

  黨的十八屆三中全會明確提出,要完善中國特色社會主義法律體系,健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制,提高立法質(zhì)量,防止地方保護和部門利益法制化。

  9月下旬,來自全國各地的立法工作者匯聚上海,參加第二十次全國地方立法研討會。這次研討會發(fā)出了一個明確信號——發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用,防止部門利益法制化。

  “要正確處理好權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系,既不能由部門左右甚至主導(dǎo)立法,通過立法來擴權(quán)、確權(quán)、固權(quán),謀取部門利益;又不能無視政府管理需要,只是一味著眼于削權(quán)、限權(quán)、控權(quán)?!比珖舜蟪N瘯üの魅卫钸m時在會上強調(diào),“簡而言之,就是既要確權(quán)又要立責(zé),既要賦予行政機關(guān)必要的權(quán)力和手段,又要加大監(jiān)督力度、明確法定責(zé)任,避免逐利避險、爭權(quán)推責(zé)、攬功諉過?!?/p>

  記者了解到,針對部門利益影響甚至阻礙地方立法進程,以及濫用立法資源的狀況,各地人大努力從制度上加以規(guī)制,推出了不少好做法,為解開難題提供了思路。

  立項:從“等米下鍋”到“點菜上桌”

  2014年5月26日,一場工作協(xié)調(diào)會在南寧人民會堂舉行,會議決定,啟動修改《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護條例》。

  這一天,距離全國人大常委會審議通過“史上最嚴厲”的新環(huán)保法,僅僅過去了一個月。

  協(xié)調(diào)會甫一結(jié)束,廣西壯族自治區(qū)人大常委會就向自治區(qū)政府發(fā)函,建議在年度立法工作計劃中增列修改自治區(qū)環(huán)保條例的項目,并要求年內(nèi)提請審議。

  “長期以來,人大在立法中的主導(dǎo)作用不明顯,有的立法項目決策仍依靠政府部門根據(jù)強化管理的需求確定,導(dǎo)致草案內(nèi)容的部門色彩較濃?!睆V西壯族自治區(qū)人大常委會副主任王躍飛在發(fā)言中表示,“為解決這個問題,我們突出對立項的主導(dǎo),努力使人大由被動‘等米下鍋’向主動‘點菜上桌’轉(zhuǎn)變?!?/p>

  王躍飛介紹,廣西將立法規(guī)劃項目逐年分解落實到年度立法工作計劃中,明確當年繼續(xù)審議和初次審議的法規(guī)草案名稱、審議時間安排,以及當年著手研究論證起草,擬下一年度安排審議的立法項目名稱、牽頭起草單位。這些做法,凸顯了人大對立法立項的主導(dǎo)作用。

  我國實行統(tǒng)一而分層次的立法體制。地方立法資源有限,科學(xué)確定立法項目,就顯得非常關(guān)鍵。

  近年來,山東省人大常委會著力強化立法前評估,對哪些法規(guī)該立,哪些不該立,哪些先立,哪些緩立,全部通過嚴格的評估論證來確定。在此基礎(chǔ)上,他們堅持“四個不立”:不是經(jīng)濟社會發(fā)展急需的不立,雖有立法必要但立法條件不具備的不立,能用黨紀、政策、規(guī)章、道德解決的不立,立法針對性不強、效果不理想的不立。

  “我們努力做到把黨委重大決策、政府著力推進、社會普遍關(guān)注、人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項作為立法重點,保證了有限的立法資源用在經(jīng)濟社會發(fā)展最急需的立法項目上。”山東省人大常委會副主任于建成說。

  起草:勇于對矛盾焦點“畫杠杠”

  2014年8月1日,《大連市志愿服務(wù)條例》開始施行。這部共計7章38條的地方性法規(guī),將大連的志愿服務(wù)活動全面納入了法治軌道。

  談起這部條例背后的故事,大連市人大常委會副主任陳利民說:“由于涉及協(xié)調(diào)多個管理部門,我們采取了自主立法的方式,由市人大內(nèi)司委作為條例的起草主體。這避免了管理部門起草帶來的部門利益傾向,使制度設(shè)計更顯中立性。”

  經(jīng)過充分調(diào)研論證,起草組認為,應(yīng)當尊重目前志愿服務(wù)工作的現(xiàn)狀。于是,條例草案既明確了民政主管部門及政府相關(guān)部門的職責(zé),也對志愿服務(wù)指導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責(zé)作出了規(guī)定,確保條文內(nèi)容符合實際。

  2014年4月14日,這部志愿服務(wù)條例在大連市十五屆人大常委會第九次會議上表決通過;一個半月后,又得到遼寧省十二屆人大常委會第十次會議批準。條例制定出臺的過程,得到了大連市和遼寧省方方面面充分肯定。

  事實上,不只是大連,許多地方都在探索建立多元化的法規(guī)草案調(diào)研起草機制。

  在河南,正在修訂過程中的《河南省旅游條例》改變了以往政府部門起草、人大常委會審議的模式,而是采取了由人大專門機構(gòu)、常委會工作機構(gòu)和政府部門、社會力量共同參與調(diào)研起草的新機制。在青海,正在起草中的《青海省促進生態(tài)文明建設(shè)條例》也采用了省人大主導(dǎo)的模式,由省人大法制委、環(huán)資委牽頭起草。

  江西省人大常委會副主任魏小琴認為,各級人大應(yīng)該切實把握立法決策主導(dǎo)權(quán),抓住每一件法規(guī)中的“關(guān)鍵幾條”?!皩τ龅降姆制缫庖娸^大的重點難點問題,既要加大溝通協(xié)調(diào)力度,努力取得共識,又要勇于并善于在矛盾焦點上‘畫杠杠’,妥善解決問題,防止部門利益法制化和地方保護?!?/p>

  參與:讓代表“說上話”“插進嘴”

  2014年4月,浙江省每一位人大代表,都收到了一份邀請函——浙江省人大常委會邀請他們對全省立法調(diào)研項目庫中的60余件法規(guī)項目進行選擇,全程參與立法。

  這個舉措得到了代表們的積極響應(yīng),共有115名代表報名。在此基礎(chǔ)上,浙江省人大常委會法工委結(jié)合代表的專業(yè)特長、履職條件等情況,確定了相關(guān)立法項目的重點參與代表。在《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》《浙江省防震減災(zāi)條例》《浙江省社會救助條例》等立法項目中,這一機制得到廣泛應(yīng)用。

  浙江省人大常委會副主任王永昌表示,人大代表分專業(yè)有重點地參與立法的新機制有四個特點:一是差異性,充分發(fā)揮和利用代表的專業(yè)特長優(yōu)勢,避免“說不上話”“插不進嘴”;二是主動性,充分調(diào)動和保持代表參與的積極性和熱情;三是深入性,突出全程參與、深度參與;四是服務(wù)性,每一位重點參與代表都得到個性化服務(wù)和全程跟蹤。

  “人大代表是人民代表大會的主體。在立法工作中充分發(fā)揮人大代表的主體作用,完善代表參與立法工作機制,是發(fā)揮人大對立法主導(dǎo)作用的重要環(huán)節(jié)?!蓖跤啦f。

  上海市十四屆人大常委會在編制五年立法規(guī)劃過程中,也充分尊重人大代表的主體地位。在規(guī)劃編制啟動、項目匯總和框架形成等階段,他們先后三次向全體市人大代表征求意見和建議,共有555人次代表集中提出了30件建議立法項目。

  “發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用,意味著立法機關(guān)要有擔當,立法人更要有擔當。什么法該立,什么法不該立,規(guī)定什么內(nèi)容,規(guī)定到什么程度,都應(yīng)該有杠杠,不能突破法治的底線?!崩钸m時認為,“要通過立法最大限度維護人民的根本利益,讓人民充分享受到立法帶來的制度紅利、法治紅利。”(記者 王逸吟)

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責(zé)任編輯:張慧磊
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