黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)分別對(duì)全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)作出了頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署。習(xí)近平同志指出，要讓全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)如鳥之兩翼、車之雙輪，推動(dòng)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，改革提供動(dòng)力，法治提供保障，而立法是法治的前提和基礎(chǔ)。因此，在全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，一個(gè)十分重要的方面就是處理好立法與改革的關(guān)系。如何正確處理立法與改革的關(guān)系，既是重大理論問(wèn)題，也是重大實(shí)踐問(wèn)題。
辯證看待立法的“定”與改革的“變”
在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，立法與改革相伴而生、相輔相成，是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。立法是把穩(wěn)定的、成熟的社會(huì)關(guān)系上升為法，把社會(huì)關(guān)系用法的形式固定下來(lái)，追求穩(wěn)定性，其特點(diǎn)是“定”。改革是對(duì)原有的不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度、做法進(jìn)行改變，是社會(huì)主義制度進(jìn)行自我完善的手段，其特點(diǎn)是“變”。立法與改革的各自特點(diǎn)，決定了兩者之間存在一定的沖突和矛盾，具有內(nèi)在的對(duì)立性。用“定”的法律適應(yīng)“變”的改革要求，難度較大，必須妥善處理好兩者之間的沖突。
立法與改革之間雖然存在沖突，但實(shí)際上又是密不可分的。立法與改革本質(zhì)上都是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的方式，立法與改革的目的都是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家更好發(fā)展和有效治理。因此，立法與改革又具有內(nèi)在統(tǒng)一性。改革的過(guò)程，實(shí)際上就是“變法”的過(guò)程。從我國(guó)歷史上的“變法”來(lái)看，都是立法與改革緊密結(jié)合、相互促進(jìn)，通過(guò)變舊法、立新法來(lái)促進(jìn)改革。從戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的商鞅變法到宋代的王安石變法，從明代的張居正變法到晚清的戊戌變法，莫不如此。從國(guó)外來(lái)看，立法與改革并行的例子也比比皆是。
改革開放以來(lái)，我國(guó)立法與改革的發(fā)展歷程也充分體現(xiàn)了立法與改革的辯證統(tǒng)一關(guān)系。一方面，通過(guò)立法確認(rèn)改革成果，為改革提供堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障。黨的十一屆三中全會(huì)作出改革開放的重大決策，與此同時(shí)立法工作也開始全面恢復(fù)。在一段時(shí)間里，改革實(shí)踐走在前面，立法的任務(wù)是把實(shí)踐證明為正確的經(jīng)驗(yàn)用法律肯定下來(lái)，鞏固改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成果。另一方面，改革是立法的基礎(chǔ)和動(dòng)因，改革為立法提供不竭動(dòng)力。立法必須緊跟改革的步伐，對(duì)改革及時(shí)作出回應(yīng)。30多年來(lái)的立法實(shí)踐表明，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革等是法律進(jìn)行立改廢釋的動(dòng)力源泉，立法的目的正是為了適應(yīng)改革發(fā)展的需要。
實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接
目前，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。與此同時(shí)我們也應(yīng)看到，改革越是全面深化、依法治國(guó)越是全面推進(jìn)，就越需要加強(qiáng)、改進(jìn)和創(chuàng)新立法工作。當(dāng)前，立法工作面臨一些新挑戰(zhàn)、呈現(xiàn)許多新特點(diǎn)：黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)確定的改革舉措對(duì)法律的立改廢釋提出了明確要求，立法工作時(shí)間緊、頭緒多，立法任務(wù)越來(lái)越重；很多立法項(xiàng)目涉及深層次矛盾和問(wèn)題，迫切需要進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，立法要求越來(lái)越高；利益主體日益多元化，利益格局日趨復(fù)雜化，立法過(guò)程中必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好不同主張和利益關(guān)系，立法難度越來(lái)越大；協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局對(duì)立法的需求十分迫切，立法資源有限性與改革實(shí)踐廣泛性、改革工作緊迫性之間的矛盾凸顯，對(duì)立法效率提出了很高要求，立法節(jié)奏越來(lái)越快。
立法工作應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)全面深化改革的形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，確保我國(guó)在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治。當(dāng)前，改革發(fā)展對(duì)立法的要求已不僅僅是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、鞏固改革成果，而是需要通過(guò)立法做好頂層設(shè)計(jì)、引領(lǐng)改革進(jìn)程、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展。因此，立法不能僅僅是對(duì)實(shí)踐的被動(dòng)回應(yīng)、事后總結(jié)和局部反映，而是要對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革進(jìn)程進(jìn)行主動(dòng)謀劃、前瞻規(guī)范和全面推進(jìn)，也就是要積極發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。這是以法治思維和法治方式推進(jìn)改革的重要體現(xiàn)，對(duì)全面深化改革具有重要意義。
發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接。在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革，更加注重從制度上、法律上解決改革發(fā)展中帶有根本性、全局性和長(zhǎng)期性的問(wèn)題，有利于把頂層設(shè)計(jì)同先行先試、探索創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來(lái)，保障改革順利進(jìn)行。對(duì)于實(shí)踐證明比較成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和行之有效的改革舉措，應(yīng)當(dāng)盡快將其上升為法律，為改革提供支持和保障；對(duì)于改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的情況，應(yīng)當(dāng)抓緊修改法律使其適應(yīng)改革需要；對(duì)于實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的改革決策，應(yīng)當(dāng)按照法定程序作出授權(quán)，既不允許隨意突破法律底線，也不允許簡(jiǎn)單以現(xiàn)行法律沒(méi)有依據(jù)為由阻礙改革。
發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，意味著立法不是簡(jiǎn)單地迎合改革的要求，而是要通過(guò)整個(gè)立法程序使改革決策更加完善、更加科學(xué)。在立法過(guò)程中，應(yīng)廣泛征求各方面意見，特別是基層一線干部群眾的意見，經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)認(rèn)真審議，進(jìn)一步完善改革決策，更好體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。應(yīng)突出立法的前瞻性，為改革預(yù)留空間。對(duì)于一些屬于探索的領(lǐng)域，改革的方向確定了，但具體怎么改、制度怎么設(shè)計(jì)，一時(shí)看不清，這時(shí)立法就要有一定的前瞻性，為將來(lái)的改革發(fā)展預(yù)留空間。
改革開放以來(lái)尤其是近些年來(lái)，對(duì)于如何通過(guò)立法來(lái)引領(lǐng)和推動(dòng)改革，我們?cè)趯?shí)踐中已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。一是當(dāng)改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致時(shí)，盡快修改法律，確保改革于法有據(jù)。例如，2015年4月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改藥品管理法的決定等，對(duì)20多部法律和決定中有關(guān)行政審批、工商登記、價(jià)格管理等方面的個(gè)別條款作出修改，為進(jìn)一步深化行政審批制度改革和價(jià)格改革提供法律依據(jù)和支持。二是現(xiàn)行法律已經(jīng)不適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，及時(shí)廢止。例如，2013年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)決定，廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度。三是通過(guò)法律解釋，賦予法律條文更加準(zhǔn)確、更具針對(duì)性的內(nèi)涵。例如， 2014年11月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)民法通則和婚姻法有關(guān)公民姓名權(quán)的規(guī)定作出解釋，明確公民在父姓和母姓之外選取姓氏的規(guī)范要求。四是法律立改廢釋的條件暫不成熟而實(shí)踐又迫切需要的，通過(guò)法定程序進(jìn)行授權(quán)，先行先試，解決法律依據(jù)不足的問(wèn)題，確保重大改革于法有據(jù)。例如，2015年7月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定，為探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度提供必要的法律依據(jù)和支持。
加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下的立法工作
當(dāng)前，我國(guó)正處于全面深化改革的關(guān)鍵階段。我們要充分發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，使改革和立法相互促進(jìn)、相得益彰。這就要求我們按照協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下的立法工作，以良法促進(jìn)改革。
繼續(xù)加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法，加快形成完備的法律規(guī)范體系。法律是社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器。一部法律往往涉及多方面利益關(guān)系和多部門權(quán)責(zé)。國(guó)家和人民整體利益再小也是大，部門行業(yè)等局部利益再大也是小。各方面要從黨和國(guó)家工作大局出發(fā)看待立法工作，不能囿于自己那些所謂利益干擾立法。同時(shí)，要防止借改革之名通過(guò)立法為本部門、本地區(qū)擴(kuò)張權(quán)力或者推諉責(zé)任，防止立法成為要照顧、爭(zhēng)優(yōu)惠、制造“政策洼地”的手段。2016年，除繼續(xù)審議網(wǎng)絡(luò)安全法、野生動(dòng)物保護(hù)法（修改）、民辦教育促進(jìn)法（修改）、中醫(yī)藥法等法律案外，還擬審議國(guó)防交通法、公共文化服務(wù)保障法、民法總則、環(huán)境保護(hù)稅法等，修改紅十字會(huì)法、海洋環(huán)境保護(hù)法、中小企業(yè)促進(jìn)法等。通過(guò)這些立法工作，加快形成完備的法律規(guī)范體系。
積極做好改革試點(diǎn)立法授權(quán)決定相關(guān)工作。黨的十八大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)共作出多項(xiàng)改革授權(quán)決定，授權(quán)有關(guān)方面在行政審批制度、司法體制、農(nóng)村集體土地制度等改革中，暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施或者開展有關(guān)試點(diǎn)工作，確保有關(guān)改革試點(diǎn)于法有據(jù)，在法治框架內(nèi)有序推進(jìn)。為了進(jìn)一步做好相關(guān)工作，一方面，按照中央改革決策部署，依法及時(shí)作出有關(guān)改革試點(diǎn)的立法授權(quán)決定，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。另一方面，對(duì)正在實(shí)施的相關(guān)改革試點(diǎn)授權(quán)決定，認(rèn)真做好審議試點(diǎn)情況中期報(bào)告的有關(guān)工作。對(duì)已經(jīng)到期的相關(guān)改革試點(diǎn)授權(quán)決定，及時(shí)總結(jié)評(píng)估實(shí)施情況，依法推動(dòng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣復(fù)制，適時(shí)修改完善有關(guān)法律，確保改革于法有據(jù)。
繼續(xù)深入推進(jìn)科學(xué)立法民主立法。堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)立法工作中的重大問(wèn)題和重要立法項(xiàng)目，由全國(guó)人大常委會(huì)黨組及時(shí)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告，依法按程序做好相關(guān)工作。加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)和綜合指導(dǎo)，保證重要改革舉措貫徹落實(shí)到立法中。堅(jiān)持立法為民、依靠人民立法，進(jìn)一步完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，制定立法項(xiàng)目征集和論證工作規(guī)范，健全公眾意見采納反饋機(jī)制，建立健全立法專家顧問(wèn)制度，等等。
?。▎虝躁?yáng) 作者為全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員）
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